Συμπληρωματικές συμβάσεις.Η ορθή έννοια του άρθρου 19 παρ.7 του π.δ. 774/1980 (ΦΕΚ Α΄ 189), όσον αφορά τις προϋποθέσεις ελέγχου των συμπληρωματικών συμβάσεων από το Ελεγκτικό Συνέδριο, των οποίων η αρχική σύμβαση υπήχθη στον έλεγχο, είναι ότι ο έλεγχος νομιμότητας που καταλείπεται στο Δικαστήριο επεκτείνεται και στην περίπτωση συμπληρωματικών, της κύριας, συμβάσεων, ανεξαρτήτως ποσού. Τούτο, διότι σκοπός της προαναφερόμενης διάταξης είναι η θεσμοθέτηση μίας αποτελεσματικής διαδικασίας για τον έλεγχο της νομιμότητας των συμβάσεων, ο οποίος θα ανατρεπόταν ή θα καθίστατο αλυσιτελής, ιδίως στην περίπτωση που θα παρεχόταν στη Διοίκηση η ευχέρεια να συνάπτει ανέλεγκτα συμπληρωματικές συμβάσεις. Περαιτέρω, οι συμπληρωματικές αυτές συμβάσεις, στη σύναψη των οποίων προβαίνουν οι αναθέτουσες αρχές, αποτελούν παρακολούθημα του αντικειμένου της αρχικής σύμβασης και, ως εκ τούτου, δεν έχουν το χαρακτήρα αυτοτελών συμβάσεων με ιδιαίτερο οικονομικό αντικείμενο, για τις οποίες, προκειμένου να θεμελιωθεί η αρμοδιότητα ελέγχου από το Ελεγκτικό Συνέδριο, απαιτείται η προϋπολογισθείσα δαπάνη τους να υπερβαίνει το ποσό που θεσπίζεται από το νόμο για τον προληπτικό έλεγχο των αρχικών συμβάσεων. Τούτο ενισχύεται και από το γεγονός ότι οι συμπληρωματικές συμβάσεις δεν μπορούν να υπερβαίνουν σε ποσοστό 50% το ποσό της αρχικής σύμβασης. Εξάλλου, εάν τεθεί ως αφετηρία ελέγχου των συμπληρωματικών συμβάσεων το ποσό που θεσπίζεται για τον προληπτικό έλεγχο των αρχικών συμβάσεων (1.000.000,00 ευρώ ή 5.000.000,00 ευρώ, σε περίπτωση που οι συμβάσεις αφορούν σε δημόσια έργα συγχρηματοδοτούμενα από την Ευρωπαϊκή Ένωση, όπως εν προκειμένω, βλ. άρθρο 25 του ν. 3614/2007, ΦΕΚ Α΄267), μεγάλο μέρος των συμπληρωματικών αυτών συμβάσεων, των οποίων η αρχική σύμβαση υπήχθη στον έλεγχο, θα μείνει, τελικώς, ανέλεγκτο, γεγονός που υπερακοντίζει το σκοπό του νομοθέτη, ο οποίος ήθελε και οι συμβάσεις αυτές, ανεξαρτήτως ποσού, να υπάγονται στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ενόψει και του ότι η ανάθεση των συμβάσεων αυτών γίνεται συνήθως χωρίς προηγούμενη διενέργεια ανοικτού ή κλειστού διαγωνισμού, αλλά κατόπιν εξαιρετικών διαδικασιών (διαπραγματεύσεις, απευθείας ανάθεση κλ.π.). Επομένως, η υπό κρίση αίτηση, είναι τυπικά δεκτή και εξεταστέα περαιτέρω ως προς την ουσιαστική βασιμότητά της. Η κατάρτιση συμπληρωματικών συμβάσεων με τον ανάδοχο ήδη εκτελούμενου δημοσίου έργου αποτελεί εξαιρετική διαδικασία αναθέσεως εκτελέσεως εργασιών και για το λόγο αυτό εφαρμόζεται μόνο στις περιοριστικά αναφερόμενες στο νόμο περιπτώσεις, αφού συνιστά παρέκκλιση από τις αρχές της διαφάνειας, της ισότητας συμμετοχής στις διαδικασίες για την κατάρτιση δημοσίων συμβάσεων και του ελεύθερου ανταγωνισμού.

Οι ανωτέρω διατάξεις (άρθρο 30 3669/2008) έχουν την έννοια ότι το Κλιμάκιο ελέγχει τη νομιμότητα των πράξεων, που εκδίδονται στο πλαίσιο της διαδικασίας για την ανάδειξη αναδόχου δημοσίου έργου (χρηματοδοτούμενου από εθνικούς πόρους) καθώς και του σχεδίου της οικείας σύμβασης, όταν η προϋπολογιζόμενη δαπάνη υπερβαίνει το ποσό των 1.000.000 ευρώ (χωρίς ΦΠΑ). Ο ως άνω έλεγχος νομιμότητας, ο οποίος αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας σύναψης δημόσιων συμβάσεων, ασκείται κατά το στάδιο προ της υπογραφής και, κατά μείζονα λόγο, προ της έναρξης της εκτέλεσης των οικείων συμβάσεων, αποσκοπώντας αφενός μεν στη διασφάλιση της διαφάνειας κατά τη διαδικασία ανάθεσης των συμβάσεων δημοσίων έργων και αφετέρου στην πρόληψη τυχόν παραβάσεων της κείμενης νομοθεσίας, με στόχο την αποφυγή κατάρτισης και εκτέλεσης άκυρων συμβάσεων. Ο νομοθέτης, επομένως, θέλησε προληπτικό και όχι κατασταλτικό έλεγχο νομιμότητας, που προϋποθέτει έργο του οποίου οι εργασίες πρόκειται να εκτελεστούν με βάση την ελεγχθείσα και κριθείσα ως νόμιμη σχετική διαδικασία, που απολήγει στην υπογραφή της οικείας σύμβασης. Συνεπώς, σε περίπτωση που υποβληθεί στο Κλιμάκιο σύμβαση εκτέλεσης έργου, η οποία έχει υπογραφεί και έχει αρχίσει να εκτελείται, αυτό στερείται πλέον της χρονικής αρμοδιότητας να προβεί στον έλεγχο της νομιμότητάς της (π.ρ.β.λ. Ε.Σ. 2497, 2498, 2499/2010, 1468/2009 κ.α.). Περαιτέρω, ο έλεγχος νομιμότητας διενεργείται και στις συμπληρωματικές συμβάσεις, ακόμη και όταν η προϋπολογιζόμενη δαπάνη αυτών υπολείπεται των 1.000.000 ευρώ και η αρχική τους σύμβαση έχει υποβληθεί σε έλεγχο νομιμότητας από το Κλιμάκιο. Και τούτο διότι εάν, αντιθέτως, ετίθετο ως αφετηρία ελέγχου των συμπληρωματικών συμβάσεων το ποσό που θεσπίζεται για τον έλεγχο των αρχικών, μεγάλος αριθμός των συμπληρωματικών συμβάσεων θα καθίστατο ανέλεγκτος, γεγονός που θα υπερακόντιζε το σκοπό του νομοθέτη για υπαγωγή στον έλεγχο νομιμότητας που διενεργεί το Ελεγκτικό Συνέδριο και των τελευταίων, οι οποίες, άλλωστε, αποτελούν παρακολούθημα των αρχικών και η κατάρτισή τους με τον ανάδοχο ήδη εκτελούμενου έργου αποτελεί εξαιρετική διαδικασία ανάθεσης και εφαρμόζεται μόνο υπό τις περιοριστικά αναφερόμενες στο νόμο προϋποθέσεις, η πλήρωση των οποίων επιβάλλεται, οπωσδήποτε, να ελέγχεται.

Σύμβαση ανάθεσης επιμέρους μελέτης , στο πλαίσιο της φερόμενης ως 2ης συμπληρωματικής σύμβασης επί της από 20.9.2006 «συμφωνίας - πλαισίου για την εκπόνηση μελετών επεξεργασίας και αξιοποίησης στερεών αποβλήτων.(...)Κατά συνέπεια και ανεξαρτήτως της νομιμότητας ή μη της επίμαχης σύμβασης, κατά τα λοιπά, επί της οποίας δεν διαφωνεί η Επίτροπος, η σύμβαση αυτή, η οποία δεν υπερβαίνει το ισχύον όριο των 200.000,00 ευρώ για την υπαγωγή στον προληπτικό έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ως τροποποιητική της 1ης συμπληρωματικής σύμβασης και ανεξαρτήτως του αν εισάγει ουσιώδεις ή μη τροποποιήσεις, σε κάθε περίπτωση, νομίμως δεν υποβλήθηκε για προσυμβατικό έλεγχο, παρά τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα  από  την  Επίτροπο,  δοθέντος  ότι  η  ως  άνω  από  28.11.2008 1η συμπληρωματική σύμβαση, επί της οποίας επιφέρει τροποποίηση, δεν υπερέβαινε – αυτή καθεαυτή ή συναθροιζόμενη με την προϋπολογισθείσα δαπάνη της αρχικής συμφωνίας-πλαισίου – το ισχύσαν κατά τον κρίσιμο χρόνο όριο του 1.000.000,00 ευρώ (χωρίς Φ.Π.Α.) και για το λόγο αυτό δεν υπήχθη σε προσυμβατικό  έλεγχο,  ενώ ούτε η αρχική συμφωνία-πλαίσιο είχε υποβληθεί για έλεγχο, λόγω ποσού. Περαιτέρω, ο δεύτερος λόγος διαφωνίας της Επιτρόπου, σύμφωνα με τον οποίο μη νομίμως το άθροισμα των δύο συμπληρωματικών συμβάσεων υπερβαίνει το 50% της αρχικής συμβατικής αμοιβής, πρέπει να απορριφθεί ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης προϋπόθεσης, δοθέντος ότι η επίμαχη σύμβαση, η οποία σε κάθε περίπτωση δεν επαυξάνει το οικονομικό αντικείμενο της 1ης συμπληρωματικής σύμβασης, δεν αποτελεί - κατά τα ανωτέρω αναφερόμενα - συμπληρωματική σύμβαση και, ως εκ τούτου, δεν εφαρμόζεται, εν προκειμένω, το άρθρο 29 παρ. 1 του ν. 3316/2005, που ορίζει ότι: «(…) Η συνολική αμοιβή των συμπληρωματικών συμβάσεων δεν μπορεί να υπερβεί αθροιστικά το πενήντα τοις εκατό (50%) της αρχικής συμβατικής αμοιβής».

Αποζημίωση λόγω συνταξιοδότησης.  Με δεδομένα αυτά, το υποβληθέν χρηματικό ένταλμα δεν υπάγεται στον προληπτικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, διότι το ποσό του δεν υπερβαίνει το όριο των 5.000 ευρώ. Εξάλλου, επειδή η εντελλόμενη δαπάνη αποτελεί παροχή που καταβάλλεται μετά τη λύση της εργασιακής σχέσης και λόγω πλήρωσης των προϋποθέσεων συνταξιοδότησης της υπαλλήλου, δεν συνιστά «μισθό» ή «πρόσθετη αμοιβή», ώστε να υπαχθεί στον έλεγχο αυτό, ανεξαρτήτως ποσού... Κατ’ ακολουθία των ανωτέρω, το υποβληθέν χρηματικό ένταλμα πληρωμής δεν υπόκειται σε προληπτικό έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο.

ΣΥΜΒΑΣΕΙΣ ΠΑΡΟΧΗΣ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ:Να ελέγξει τη νομιμότητα των σχεδίων τροποποίησης των 0042Ν/2019, 0043Ν/2019, 0044Ν/2019, 0069Ν/2019 και 0011Ν/2020 συμβάσεων παροχής υπηρεσιών σίτισης στα Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης (Κ.Υ.Τ.) των νησιών του Ανατολικού Αιγαίου (....)Τούτο δε διότι αντικείμενο των εν λόγω σχεδίων είναι μεν η ανάθεση υπηρεσιών πρόσθετων και όμοιων με εκείνες των αρχικών συμβάσεων, πλην αφορά σε χρονικό διάστημα που έπεται της λήξης ισχύος των τελευταίων, η οποία επήλθε με την ανάλωση της αρχικής συμβατικής τους αξίας. Εφόσον, επομένως, οι αρχικές συμβάσεις έχουν λήξει και δεν βρίσκονται πλέον σε στάδιο εκτέλεσης, κατά τη διάρκεια των οποίων και μόνο επιτρέπεται η εκτέλεση πρόσθετων εργασιών, το Κλιμάκιο κρίνει ότι με τα ελεγχόμενα σχέδια τροποποίησης των 0042Ν/2019, 0043Ν/2019 και 0044Ν/2019 συμβάσεων σκοπείται κατ’ ουσίαν η χρονική παράταση των αρχικών συμβάσεων, με αντίστοιχη αύξηση του οικονομικού τους αντικειμένου, χωρίς ωστόσο να υπάρχει σχετική πρόβλεψη περί αυτού στις τελευταίες ούτε επιφύλαξη περί άσκησης εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής σχετικού δικαιώματος προαίρεσης.(....)Δεδομένου, όμως, ότι πρόκειται για συγχρηματοδοτούμενες συμβάσεις, το δε οικονομικό αντικείμενο των αναθέσεων αυτών ανέρχεται, αντίστοιχα, χωρίς Φ.Π.Α., στο ποσό των 3.367.125,00 ευρώ, των 1.789.960,00 ευρώ και των 1.568.770,00 ευρώ και, επομένως, υπολείπεται του ποσού των 10.000.000,00 ευρώ χωρίς Φ.Π.Α., το Κλιμάκιο άγεται στην κρίση ότι στερείται αρμοδιότητας για την άσκηση ελέγχου νομιμότητας των υποβληθέντων ενώπιον του προαναφερθέντων τριών σχεδίων.(....)Εξάλλου, με τις ελεγχόμενες τροποποιήσεις δεν μεταβάλλεται η συνολική φύση των αρχικών συμβάσεων, καθόσον οι σχετικές υπηρεσίες εμπίπτουν στο αντικείμενό τους και παρίστανται απαραίτητες για την ολοκλήρωσή τους, ενώ, περαιτέρω, η συνολική δαπάνη των ως άνω τροποποιήσεων δεν υπερβαίνει το 50% της αξίας των αρχικών συμβάσεων.Αποφαίνεται ότι: 1. Τα σχέδια τροποποίησης των 0042Ν/2019, 0043Ν/2019 και 0044Ν/2019 συμβάσεων παροχής υπηρεσιών σίτισης ... απαραδέκτως υποβάλλονται ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου για την άσκηση προσυμβατικού ελέγχου νομιμότητας και 2. Δεν κωλύεται η υπογραφή των υποβληθέντων ... σχεδίων τροποποίησης των 0069Ν/2019 και 0011Ν/2020 συμβάσεων παροχής υπηρεσιών σίτισης...

Κατά συνέπεια, στον ως άνω προληπτικό έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπάγονται οι συμβάσεις εκείνες που δεν έχουν ακόμη συναφθεί, των οποίων η προϋπολογισθείσα δαπάνη υπερβαίνει το εκάστοτε προβλεπόμενο από την ισχύουσα νομοθεσία χρηματικό όριο υπαγωγής στον εν λόγω έλεγχο και στον έλεγχο αυτό δεν υπόκεινται τροποποιήσεις όρων σύμβασης υποβληθείσας στο προσυμβατικό έλεγχο, όταν οι τροποποιήσεις αυτές λαμβάνουν χώρα μετά τη σύναψη και κατά το στάδιο εκτέλεσης της τροποποιούμενης σύμβασης (πρβλ. Πράξη 261/2007 VI Τμ. Ε.Σ.) και δεν προκαλούν αύξηση του οικονομικού της αντικειμένου τέτοια που να υπερβαίνει το εκάστοτε θεσπιζόμενο από τις ισχύουσες διατάξεις χρηματικό όριο υπαγωγής στον προσυμβατικό έλεγχο (πρβλ. Πράξη 48/2003 VI Τμ. Ε.Σ.).

Συμπληρωματική σύμβαση που δεν υποβλήθηκε σε έλεγχο νομιμότητας από το αρμόδιο Κλιμάκιο του Ε.Σ.πριν την υπογραφή της, παρά το γεγονός ότι το ποσό αυτής αθροιζόμενο με τον προϋπολογισμό της αρχικής σύμβασης, η οποία δεν είχε υποβληθεί λόγω ποσού στον ως άνω έλεγχο, υπερβαίνει το χρηματικό όριο ελέγχου που τίθεται από τη διάταξη του άρθρου 19 παρ. 7 του π.δ. 774/1980, όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 12 παρ. 27 του ν. 3310/2005 και ίσχυε κατά το χρόνο κατάρτισης της συμπληρωματικής σύμβασης.Μη νόμιμη.

ΜΕΛΕΤΕΣ:Με τα δεδομένα αυτά και σύμφωνα με τα όσα έγιναν δεκτά στη σκέψη Ι της παρούσας, το υποβληθέν, με το 5095/9.6.2017 (αριθ. πρωτ. Ε.Σ. 36720/12.6.2017) έγγραφο της αναπληρώτριας Προϊσταμένης της Διεύθυνσης Τεχνικών Έργων της Περιφερειακής Ενότητας … της Περιφέρειας Ανατολικής Μακεδονίας και Θράκης, σχέδιο συμπληρωματικής σύμβασης δεν υπάγεται στον έλεγχο νομιμότητας του Ελεγκτικού Συνεδρίου, καθώς αφορά στην εκτέλεση συμπληρωματικών εργασιών για την ολοκλήρωση μελέτης, η οποία νομίμως δεν υποβλήθηκε στο Ελεγκτικό Συνέδριο για την άσκηση προσυμβατικού ελέγχου, καθόσον η προϋπολογιζόμενη δαπάνη της εν λόγω (αρχικής) μελέτης υπολειπόταν του ορίου υπαγωγής στον προσυμβατικό έλεγχο. Περαιτέρω δε, η προϋπολογιζόμενη δαπάνη αυτής συναθροιζόμενη με τη συμβατική αξία της υποβληθείσας προς έλεγχο συμπληρωματικής σύμβασης δεν υπερβαίνει το όριο υπαγωγής στον έλεγχο των συγχρηματοδοτούμενων συμβάσεων. Κατά συνέπεια, στην εξεταζόμενη περίπτωση, το Κλιμάκιο στερείται αρμοδιότητας για τη διενέργεια προσυμβατικού ελέγχου.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο, διενεργώντας παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας των ατομικών διοικητικών πράξεων, οι οποίες αποτελούν έρεισμα της ελεγχόμενης δαπάνης, ακόμα και στην περίπτωση που αυτές δεν έχουν ανακληθεί ή ακυρωθεί και, επομένως, καλύπτονται από το τεκμήριο νομιμότητας, δεν προβαίνει στην ακύρωση των πράξεων αυτών, αλλά στην αποδυνάμωσή τους από τις δημοσιονομικές συνέπειες που μπορούν να επιφέρουν (πράξη VII Τμ. 61/2007). Η επίμαχη συμπληρωματική σύμβαση έπρεπε να υποβληθεί στον ως άνω έλεγχο ανεξαρτήτως του νομικού καθεστώτος, από το οποίο διεπόταν η ολοκλήρωση της διαδικασίας σύναψής της, δεδομένου ότι η προϋπολογισθείσα δαπάνη της (520.000 ευρώ), αθροιζόμενη με την προϋπολογισθείσα δαπάνη της μη υποβληθείσας στον ως άνω έλεγχο αρχικής σύμβασης (2.450.000 ευρώ), ανέρχεται στο ποσό των 2.970.000 ευρώ, υπερβαίνει δηλαδή τόσο το τιθέμενο από το νόμο 3310/2005 όριο του 1.000.000 ευρώ, όσο και το τιθέμενο από το προγενέστερο του ως άνω νόμου νομικό καθεστώς όριο των 2.900.000 ευρώ.

Πρακτικός οδηγός για τον έλεγχο από το ΕλΣυν Των Δημοσίων Συμβάσεων